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● 向銀行貸款者，或未貸款者。 ● 已經向當舖或私人借貸者（可代償）。

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核心架構

深圳一位曾長期負責地鐵建管的官員告訴《財經》記者：1998年至2004年建一期工程時，深圳市政府出資比例在80%左右，一元化投融資模式特點明顯；二期工程時，財政投資比例已降到50%，剩餘部分的建設資金由企業自籌；三期工程開建前，深圳市提出構建並實施市場化軌道交通投融資模式的改革目標，註入土地而非資金。

《財經》記者 焦建

這一說法並不被業界所認可。“廣東省的社會資本規模較小，PPP項目相對較大，二者並不適配。”金永祥稱，“能帶來穩定現金流的項目不愁找不到投資方，可能並不需要社會資本；但缺乏固定回報，且政府關系較復雜的項目，周期相對較長的項目，找到非社會資本和社會資本都同樣困難。”

三是土地政策對綜合開發土地儲備、土地出讓等方面支持不足。軌道交通建設主體存在可能無法競得綜合開發地塊的風險。且中國現在還不允許同一塊地不同層面發不同的物業所有證。

9月中旬，為加速PPP項目落地，財政部稱將進一步完善PPP法律制度和政策扶持體系，並盡快設立PPP引導基金。

“地方越來越認識到中央推動PPP的決心，再不采取措施，一些資源無法獲得瞭。”擁有多年從業經驗的北京大嶽咨詢有限公司總經理金永祥如此解析。大嶽咨詢有限公司是中國財政學會PPP專業委員會創始會員單位。

內容來自sohu新聞

深圳領航地鐵PPP

薛博告訴《財經》記者，此處能看出引入BT的關鍵作用，在於要以其解決“土地變現金”的時間差問題。因為軌道交通上蓋開發收益在時間上滯後於地鐵建設投資需求，三年內項目資金可先由BT方代付。

為解決此前4號線遇到的禁止協議出讓土地難題，薛博給出的項目建議是“倒過來做”：市政交通類用地的商業用地配比不得超過30%。現在探討分層確權，在地面海拔零層建設市政交通設施，在其上蓋部分的產權則變為商業用地，采取招拍掛方式出讓。但設置合理條件——例如須配建地鐵設施，且有相關運營經驗等——確保外來運營商可獲得開發權。

9月23日，深鐵集團副總經理張泓在參加國際公共交通聯會亞太年會時稱，自2011年這一投融資平臺成立以來，通過各類市場化手段融資約172億美元。而深鐵集團還推動政府成立軌道交通產業基金，每年提取近8億美元投入軌道交通。而深鐵集團亦計劃采用PPP模式，投資境內外軌道交通項目。

以地鐵為代表的軌道交通建設及其所帶來的投融資空間，正成為中國PPP模式的新興發展空間之一。有預計稱：到2020年，中國地鐵總裡程將達到6000公裡，投融資總額超過數萬億元。

就外因而言，“港鐵近年來也在轉變發展思路，願出售運營服務，而不願投資建設後再運營。”

具體到4號線，即涉及沿線土地面積80公頃、總建築面積290萬平方米物業，計劃讓港鐵用七年時間完成開發，深圳市政府屆時需將這些土地分批分期定向轉讓給港鐵(這套方案在報批後被叫停)。

深鐵集團首席規劃師劉卡丁在一篇分析文章中指出，政府和投資方為推動PPP模式的發展，應對一系列諸如投資風險大、不確定因素多、難以達成共識等問題，雙方必須通過多次、長時間、耐心的談判來尋找雙贏或多贏的契合點，建立平等、互信、合作、共贏的契約精神，打破傳統的“父子關系”，確保投資人的合理回報，建立風險分擔和效益調整機制。

就港鐵經驗而言，這一模式雖涉及的層次較復雜，但成功關鍵和其他PPP項目一樣，是找到盈利模式。具體來說，是找到途徑將軌道交通建設正外部性最大限度地回收，借以彌補地鐵建設及運營資金缺口。理想狀態中，這一模式還將提升城市規劃形態，並對地方政府轉變職能、依法行政形成“倒逼機制”。

2011年4月，深圳市軌道交通投融資平臺作為深鐵集團內部的組織架構正式組建。負責承接深鐵集團所接收的市政府以土地作價形式轉讓的土地，以地價收入及開發收益來解決地鐵建設及運營所需的資金問題。這一平臺出現的背景，是深圳市已被列入國土部及廣東省的土地管理改革試點城市，可允許政府以土地作價出資。深圳市最終隻在深圳機場集團、特建發集團及深鐵集團內部成立瞭這種投融資平臺。

目前看來，多數地方政府對其的理解仍停留在“多要地”狀態，通過項目提高城市交通與城市建設的耦合性無從談起。這部分源自地方政府普遍缺乏程序意識，重視結果輕視過程。“中國在引入PPP模式時仍是鼓與呼，大量PPP專傢隻能泛泛而談，各界沒有就不同領域的不同做法深入研究，將程序法定、規范固定下來。”深圳都市交通規劃設計研究院院長薛博對《財經》記者表示。

此處的關鍵為投融資、地鐵建設、物業開發形成的一個閉環的融資模型。《財經》記者獲得的深鐵集團材料顯示：為吸引社會資本進入並還本付息，深圳市政府引入開發資源(軌道交通上蓋物業及沿線土地開發)模式，以土地作價出資註入深鐵集團。由深鐵集團將土地資源資本化後，單獨或與開發商合作開發獲得土地增值收益；通過BT建設模式延展支付期，為物業開發贏取時間；待開發完成後，深鐵集團獲得物業開發收益後進行BT支付。

深圳地鐵建設曾倚重市政府財政撥款，但因承辦重大賽事及集中投資基建，深圳財政壓力驟增後，轉變瞭對地鐵項目持續輸血的做法。

“在目前的地鐵三期工程建設裡，所需的數百億資金，大都是通過物業開發獲得的。在深圳地鐵集團，我們已經達到通過物業開發反哺地鐵建設的目的瞭。”深鐵集團黨委副書記李笑竹此前公開稱，“目前深圳地鐵集團在建的項目有10個，遍佈福田、南山、前海等城市核心發展區域。2015年，繼2013年11月位於蛇口的山海津成功入市之後，深圳地鐵地產有前海金融中心的前海時代二期、自貿區蛇口的山海韻和大學城片區的塘朗城等4個項目入市。”

“廣東省經濟總量26年全國第一，上半年固定資產投資額增長17.3%。投向交通能源、水利環保等領域的各類社會資本十分活躍，這為廣東省運用PPP模式帶來瞭良好機遇。”廣東常務副省長徐少華在推介會上解釋廣東優勢。

穩增長壓力日盛背景下，各類PPP(Public-Private Partnership，政府和社會資本合作)項目，正成為各級政府越來越重要的抓手。

薛博認為，深圳選取6號線為新試點，希望實現三重嘗試：一、軌道交通與沿線物業開發的良好互動及協調發展；二、解決投資軟約束，控制虧損；三、找到造血機制。解決“投資靠政府，經營靠補貼，盈利靠提價”難題。“港鐵之所以能夠取得今天的成績，不用兜底還能夠有盈利，簡而言之，就是一切自負盈虧。”薛博稱。

“比方說，地鐵能給周邊地區帶來正外部性，為瞭將物業升值這一正外部性收益回收，須進行綜合開發。這一過程意味著投入加大——隻建地鐵需300億，再加上綜合開發需再加300億元，最終可能會取得900億元收益，但因總投資加大，需將BT嵌套進來先行墊資。”薛博說。

模式探索

但獲批的僅是特許經營，因違反瞭2003年國傢相關部門出臺的關於禁止土地協議出讓的條文規定，雖做瞭很多協調，但4號線沿線土地協議出讓給港鐵公司，進展並不順利。

二是現有規劃設計體系並未盡早明確綜合開發相關事宜，規劃層面沒有制定針對性、實操性的指標、辦法或條例。

為使項目投資回報率達到資本市場對資金回報率的一般要求，以確保項目具備市場化運作條件，深圳市政府承諾分年度給予項目公司合計123.4億元現金補貼。資金來源為6號線長圳車輛綜合基地部分地塊的出讓收益。

“深圳市軌道交通6號線是港鐵繼深圳地鐵4號線後在深圳市的第二個鐵路項目發展的機會，港鐵希望將香港和運營深圳地鐵4號龍華線的寶貴經驗帶到深圳地鐵6號線，為更多深圳居民和乘客提供安全、方便及高質素的鐵路服務。”港鐵中國業務首席執行官易珉在2013年參加中國年度管理大會時稱。

廣東122個項目中，涉及交通基礎設施、市政公用設施的項目總占比接近80%。廣州地鐵11號線、中山地鐵1號線、東莞地鐵1號線等項目較具代表性。而其均屬“缺乏固定投資回報、政府關系較復雜”的項目。

土地價格在同期內的飆升，土地增值收益與物業開發主導權的敏感性，也長治鄉房貸讓深圳的態度發生微妙變化。

“港鐵能做成TOD，不是香港人聰明，而是建立多部門、多專業協同的工作機制。”薛博說。

二期工程建設時，深圳地鐵集團(下稱深鐵澎湖縣銀行個人信用貸款集團)為籌集剩下的50%建設資金中不包含港鐵BOT投資的部分，采取銀行貸款及部分BT項目，此外還嘗試瞭融資租賃及跨境人民幣貸款。

深圳上述一系列做法的核心，部分參考瞭香港地鐵(下稱港鐵)“以地養鐵”綜合開發模式——港鐵借此在沒有政府補貼情況下，成為全球唯一實現盈利的地鐵公司。業界認為，港鐵在專營體制下做到效率相對較高，其核心之一是有社會各界組成龐大的董事會，且設立瞭明確、細致的考核機制。針對不同情況，均有明確處罰條例。

深圳的學習引進過程，始於11年前：2004年1月，深圳與港鐵簽署《關於深圳市軌道交通4號線投資、建設和運營的原則性協議》。對地鐵二期工程的4號線確定瞭授予港鐵特許經營權的BOT(建造-運營-轉讓)模式，期限包括建設期5年、運營期30年，共35年，期滿後無償移交給深圳政府。

在此協議基礎上，深圳發改委等部門與港鐵從2005年開始探索“鐵路+物業”(R+P)綜合開發模式，即統一規劃軌道交通與沿線土地開發，由軌道交通企業通過限定條件掛牌方式獲取土地進行開發，並將部分土地開發收益回饋軌道交通網絡建設基金，專款專用，作為整個軌道交通建設和運營補貼。

深圳是中國PPP模式最早引入地、也是迄今為止唯一一個曾在地鐵建設中實踐過BOT模式的城市。

現實語境下，這一做法的難題是，國傢規定城市軌道交通投資建設必須由中方控股。“折騰瞭五年”後，4號線港鐵獨資特許經營的審批才獲得國傢發改委批復。這也是國內迄今唯一一條港鐵獨資且采用BOT方式的軌道交通項目。

上述官員告訴《財經》記者，當時深圳市政府作價出資註入的土地，大致相當於當時規劃的7號、9號、11號三條線的總造價。隨著房地產價格上漲，土地價格已超過造價。

截至2014年底，中國有超過30個城市在建或新批地鐵項目。對地方政府來說，建地鐵是喜；采用何種PPP模式融資，是憂。因原有融資平臺受控造成的缺錢，以及管理經驗的匱乏，使這些城市普遍把“港鐵模式”視作學習榜樣，試圖推動其作為PPP門類之一的TOD(Transit Oriented Develoment，公交引領城市發展)綜合開發模式。

這一模式以變更的形式宣告“流產”：港鐵的建設投資，深圳市應允以政府補貼形式彌補，補貼額從2011年(4號線全線開通起)至2018年，每年補貼5.218億元；此外，2011年8月，深圳4號線沿線物業龍華車廠一期地塊拍賣，港鐵旗下兩傢全資附屬公司也以約20億元人民幣獲得9公頃商住用地的開發權。

這並不意味著深圳地鐵投融資試驗宣告中止。於2014年底開工建設前期工程的6號線，再次成瞭投融資改革試點。

作為被國傢發改委選中的中國首批80個鼓勵社會資本參與建設營運的PPP示范項目之一，6號線全線長37.7公裡，投資概算為187.8億元。擬采用的PPP模式為“BOT模式”。與深圳地鐵三期工程的其他線路的BT模式相比，增加瞭“O(operation，運營)階段”，這正是各方重視的。

二期工程耗資200億元左右的東西向5號環線，通過引入央企(中鐵)進行BT代建模式，解決瞭建設資金壓力。三期工程涉及876億元投資的三條線建設時，仍沿用瞭這一模式。2012年6月，中國水利水電建設股份有限公司、中國建築股份有限公司、中國中鐵股份有限公司分別成為三條線的BT投資方。

深圳一位官員指出，不管是地鐵二期工程還是三期工程，不管是出錢還是出地，最終給地鐵的建設及運營兜底的，還是地方政府。因此，港鐵仍會可能參與到深圳軌道交通三期工程中來。除瞭深鐵集團，深圳至少還需要另外兩傢投資運營主體，形成競爭格局。

從2010年起，港鐵深圳公司開始爭取深圳軌道交通三期工程參與權。2013年，深圳市政府同意港鐵公司為6號線項目候選投資人，並簽署瞭《深圳市軌道交通6號線特許經營項目框架性協議》。隨後根據協議，市發展改革委、地鐵集團、港鐵公司三方按照招商文件規定，就項目主要邊界條件展開談判。

對深鐵集團而言，在二期及三期工程中涉及的BT模式，以及發行企業債券及銀行貸款時，均需解決的一個核心問題，那就是在政府沒有明言兜底的情況下，如何還本付息。特別是在三期工程中，7號、9號、11號三條線的BT回購期均為三年，以單純的地鐵票款收益，根本無力返還。

按照規劃，6號線由政府授權深鐵集團為項目發起人，通過一定程序選擇擁有豐富經驗和雄厚資金實力的社會投資人，共同組建項目公司，負責6號線項目的建設、運營和相關資源的開發，提供沿線重點地塊規劃設計的優化建議。由項目發起人控股51%，項目公司運營30年，運營期滿後將相關資產無償移交給市政府指定機構。

地方新政更呈接力狀態。繼安徽、湖南等省份相繼試水後，上世紀80年代率先自發引入PPP項目的廣東，亦因在近日舉行的省推介會上端出2814億元的122個項目，顯出“後來居上”勢頭。

深圳目前人口逾千萬，其每天公交客運量超過瞭千萬人次，交通壓力巨大。從2004年建成運營2條總長21公裡的地鐵一期，到2011年完成5條總長155公裡的二期，再到目前正在建設的5條總長達170公裡的三期工程，深圳近年來一直處於地鐵密集建設期。

薛博認為，要做到地鐵線綜合開發，解決土地問題僅是開始，目前國內城市往往會忽視這之後的一系列問題，比如培養經營城市的理念、TOD規劃的介入時機等問題，其實亦非常關鍵。

塵埃未落

從規劃至今，相對於地鐵三期工程其他已快要通車的線路相比，6號線顯得慢瞭。

8月25日，深鐵集團公佈6號線大浪站至石巖站區間橋梁樁主體工程開工建設，標志著6號線主體工程正式開工。而對於建設主體，以及此前一直備受關註的港鐵參與建設的BOT模式最終如何操作等細節，各方均未透露。

前述深圳市官員告訴《財經》記者，目前這一工程之所以低調進行，“是因為相關領導已經表態，要搞綜合開發，但可能不會再積極引入其他項目主體瞭，而是由政府直接註資。談判花瞭兩年多時間，價格不低，深圳又有財力，不如直接投資建設來得更快而且省錢”。

深圳領航地鐵PPP 分析稱地方已認識到中央決心

金永祥所在的北京大嶽咨詢公司在深圳亦設有分支，他認為深圳因地方財力近年來較為雄厚，其對推動PPP項目的積極性已不是很高，“但這隻是個案，不具備代表性”。

深圳市發改委城市發展處副處長王紹良認為，“處於不同發展時期的地方政府，工作重點不同。融資對其他城市的地鐵建設是大事，對深圳而言，則變成瞭如何加快城市建設。”

對目前“PPP項目在所有公共物品提供裡面隻占到10%-20%，不要把PPP模式當成地方政府推卸其提供公共產品/服務責任的借口”的討論，“實質是什麼項目需引入PPP，什麼需審慎看待的問題”。王紹良說，“建自來水廠項目，要做BT或者BOT的話，市場相對成熟，可選擇的合作對象較多。在地鐵領域，因沒有充分競爭，政府議價空間不多，雙方不太可能通過談判得出合理價格。對壟斷者而言，能賺300%，就沒有理由隻賺100%。”

對深圳等財政較為寬裕的地區，選擇PPP項目時應著重於借此推動行政體制改革及政府職能轉變。“引入社會資本的目的不應僅是彌補建設資本，還應包含提高經營效率，改變以往一虧錢就打報告要補貼的做法。”王紹良說。

薛博則認為，即使6號線與港鐵的合作告吹，“問題不在模式，而在於操作。”具體而言，各地在這一模式時，都將面臨很多難題：

一是尚未出臺相關法律法規規范綜合開發，而是采取一事一議方式。

深圳地鐵建設的基本融資模式是：地鐵三期工程采用“地鐵+物業”模式，將土地資源通過資本市場、信貸市場及債券市場等多渠道進行市場化運作，解決地鐵建設資金，或將具備開發條件的上蓋項目進行合作開發，引入社會資金將土地資本轉化為現金資本。



四是容積率限制。目前車站周邊基本容積率都很低，有些車站甚至根本搞不瞭綜合開發。

五是涉及從地方到中央各個部門的合作和聯動機制，內部協調跨度大，缺少有效的溝通平臺和協調機制。

地鐵建設堪為“燒錢工程”。這使得財政相對富裕的深圳，也備受資金困擾。2011年－2020年，深圳軌道交通建設資金(含樞紐國鐵)需求約為1329億元(新說法為超過2000億元)。建設資金外，還需運營補貼及征地拆遷、市政工程配套等，皆耗資不菲。

“2015年到2017年，PPP落地項目數量會成倍增長。”金永祥稱，“一種模式的發展有運轉規律，也需要時間。過於強調成長速度或會埋下隱憂。”

新聞來源http://finance.sina.com.cn/china/dfjj/20151008/172823420998.shtml
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